Relatório de Assunto do Gerente de Equipe sobre a necessidade de um procedimento previsível para mudanças na operação de registros de TLDs 19 de novembro de 2003
Para enviar comentários ao editor deste relatório, envie um e-mail para <pdp-reports@icann.org>. Introdução Procedimento corrente para mudanças na operação de registros de TLDs Requisitos para um novo procedimento Recomendações para a GNSO Conformidade com as exigências dos Estatutos Comentários do grupo constituinte sobre esse relatório NOVO Introdução A comunidade da ICANN e a comunidade da Internet de modo geral expressaram interesse no processo de análise de mudanças na operação de um registro de TLD. As opiniões manifestadas indicam que deve haver um processo previsível antes que se implementem essas mudanças, possibilitando uma avaliação dos efeitos em potencial sobre as operações da Internet, com a devida atenção a todos os fatores relevantes - incluindo os interesses legítimos do operador de TLD. Em reconhecimento a essas preocupações, Paul Twomey, Presidente e CEO da ICANN, solicitou a Bruce Tonkin, presidente da GNSO, que essa Organização de Apoio inicie um Processo Normativo (PDP) com o propósito de elaborar recomendações à Diretoria da ICANN sobre um processo relativamente rápido, transparente e previsível, antes que os registros de TLDs tomem decisões que, em razão de sua arquitetura ou operação, poderiam afetar a estabilidade operacional, a confiabilidade, a segurança ou a interoperabilidade global do DNS, do registro ou da Internet. Em sua reunião de 16 de outubro de 2003, o Conselho da GNSO decidiu solicitar que a equipe prepare um relatório de assunto segundo o Processo Normativo da GNSO. O tópico a ser considerado no PDP é “a necessidade de um procedimento previsível para a introdução de novos Serviços de Registro (conforme definição dos contratos de registro de gTLDs),” porém, conforme se discute mais detalhadamente a seguir, provavelmente essa é uma limitação desnecessária da questão principal. Em resposta a esse pedido, o Gerente da Equipe consultou os grupos constituintes da GNSO e em 31 de outubro publicou uma Relação preliminar de tópicos. Em seguida, os grupos que compõem a GNSO tiveram oportunidade de enviar declarações adicionais, o que muitos grupos fizeram em 7 e 10 de novembro. Esse relatório de assunto foi adiado um pouco a fim de que essas declarações e outras considerações pudessem ser consideradas. Procedimento atual para mudanças na operação de registros de TLDs ICANN possui contratos com operadores de registro (para TLDs não-patrocinados) e com patrocinadores (para TLDs patrocinados). Nos contratos, ICANN designa o operador (ou patrocinador) como o operador (ou organização patrocinadora) exclusivo/a para o TLD. Por sua vez, o operador ou patrocinador concorda que o registro de TLD será operado de acordo com diversas especificações, políticas e outras exigências. Esses contratos limitam a liberdade de um registro ou operador de TLD para fazer mudanças na arquitetura ou operação do registro que não estejam em conformidade com esses contratos, sem o consentimento prévio da ICANN. ICANN comprometeu-se a não negar ou adiar esse consentimento sem motivo razoável. Entre outras limitações, os operadores de registros não-patrocinaram concordaram que não introduziriam novos "serviços de registro" pagos, exceto mediante definição de um preço máximo pelo novo serviço, com consentimento por escrito da ICANN. "Serviços de registro", segundo os contratos, são serviços oferecidos como parte integrante do registro do TLD, como a operação dos servidores de zona do registro de TLD e outros serviços que o operador de registro só pode prestar em decorrência de sua designação por ICANN como operador exclusivo do registro. No passado, esses assuntos foram tratados informalmente, da seguinte forma: O operador de registro ou patrocinador informa ICANN que deseja mudar a operação do registro de TLD de alguma maneira. A equipe da ICANN realiza uma análise inicial se a mudança proposta exige a aprovação da ICANN ou uma alteração do contrato de TLD correspondente. Dependendo do resultado dessa análise, o pedido será tratado de maneira diferente. Se a mudança proposta for compatível com suas exigências contratuais (e não exige aprovação), a equipe da ICANN notificará o operador ou patrocinador do registro que o registro está autorizado a prosseguir na implementação da mudança proposta, sem outras análises. Se a mudança proposta não fosse compatível com as exigências contratuais (ou o contrato exigisse aprovação), o assunto seria tratado de diferentes modos, dependendo de se a proposta aparentemente dava margem a dúvidas ou preocupações significativas. Se ela não desse motivo a essas preocupações, o operador ou patrocinador do registro trabalharia com a equipe da ICANN a fim de obter a aprovação ou alteração contratual necessária. Por outro lado, se a proposta aparentemente dava margem a essas dúvidas, os problemas eram tratados em um processo apropriado. Para facilitar a conformidade com a diretriz em vários dos contratos de TLDs não-patrocinados, ICANN criou um procedimento de "olhada rápida" para que em circunstâncias normais essa aprovação de serviços pagos não levasse mais de 30 dias. (Para minimizar o tempo para decisões sobre pedidos de mudança em geral, no momento esse procedimento de "olhada rápida" é aplicado a pedidos referentes a todos os TLDs e para todas as propostas que exigiriam modificações na redação dos contratos.) Nesse procedimento de "olhada rápida", a equipe da ICANN avalia inicialmente se a mudança poderia prejudicar os interesses legítimos de terceiros, ameaçar a estabilidade ou segurança da Internet, ou violar alguma política existente da ICANN. Se não houver esses riscos, ICANN toma as medidas adequadas para dar sua aprovação formal ou ajustar as disposições contratuais, sem outras análises. Se, contudo, houver alguma possibilidade de prejudicar os interesses legítimos de terceiros, colocar em risco a estabilidade, confiabilidade ou segurança, ou se a ação proposta for incompatível com alguma política existente da ICANN, a equipe da ICANN fará uma verificação mais rigorosa. No passado, isso incluía solicitações de reações à proposta pela GNSO e outros grupos afetados. Existem três considerações principais, muitas vezes conflitantes, envolvidas na avaliação desse tipo de ações propostas por operadores ou patrocinadores de registros. Uma consideração, particularmente interessante para a comunidade técnica, é se existe a possibilidade de que a mudança proposta prejudique os interesses legítimos de outros. "Prejudicar" tem vários significados em uma Internet interoperável, e pode incluir elementos como o "Princípio da surpresa mínima" ao introduzir mudanças no DNS, e preocupações sobre a transferência do ônus dos custos para outros participantes da Internet, como resultado da mudança no registro. Esses aspectos de prejuízo e alguns outros, podem ser analisados mediante consulta às partes relevantes e a definição de um prazo razoável para a introdução do serviço novo ou modificado. Em algumas circunstâncias, a mudança solicitada pode exceder os limites aceitáveis de prejuízo a terceiros. Uma segunda consideração é que atrasos no processo de consideração podem resultar em barreiras em mudanças e inovações no nível de registros de TLDs. Algumas mudanças, como a adoção de Nomes de Domínio Internacionalizados (IDNs) no centro, beneficiarão a comunidade global da Internet e promoverão a interoperabilidade. Outro aspecto na análise dessas mudanças é que a proibição ou o atraso de novos serviços no centro e a sua liberação em todos os outros pontos da Internet poderia prejudicar os operadores de registro no crescimento do seu negócio. Em alguns casos, não aprovar um novo serviço no nível de registro pode provocar mais desafios à interoperabilidade e à funcionalidade da Internet do que sua aprovação. Uma terceira consideração essencial é se a mudança proposta está atrelada à condição do operador de registro como fonte exclusiva. Existe um poder de monopólio inerente na operação de qualquer registro de TLD. Novos produtos ou serviços, e algumas outras alterações na operação do registro, podem ter uma abrangência equivalente à extensão desse poder de mercado ou monopólio. Por esse motivo, é essencial uma análise dos efeitos dessas mudanças sobre a concorrência. Não existem casos duvidosos nos quais a mudança seria benéfica, mesmo quando ela depende da operação exclusiva do registro para o seu funcionamento efetivo. A oferta de caracteres de IDNs é um bom exemplo. Indubitavelmente, também existem situações nas quais o saldo líquido da mudança proposta seria negativo, seja por eliminar a concorrência sem outra vantagem em troca ou por impor custos desnecessários sobre aqueles que estão num nível inferior e que dependem da operação estável do TLD. Historicamente, a responsabilidade de analisar pedidos de registro era do Presidente e da equipe, que agem segundo a orientação das políticas da ICANN e a supervisão do Conselho de Diretores. Existem diversos mecanismos que permitem rever determinadas decisões da equipe, incluindo o processo de reconsideração e, no caso de um registro que é uma das partes do contrato envolvido, um processo de resolução de disputas convencionado no contrato. Requisitos para um novo procedimento O atual procedimento pode ser melhorado significativamente - tanto no que se refere a clareza quanto a previsibilidade. As diferentes características de serviços novos ou modificados que foram objeto do procedimento existente conduziram a resultados diferentes para pedidos diferentes, sem uma articulação clara dos motivos de cada decisão. Outra área que pode ser melhorada é a velocidade das decisões. Os operadores de registro e outros mantenedores merecem um cronograma claro e previsível para a avaliação das mudanças propostas. Além disso, um cronograma para um processo de apelação (reconsideração ou resolução de disputa) definirá um limite para o tempo que um operador (ou patrocinador) de registro deve dedicar para concluir o processo de aprovação. Em suas consultas ao Gerente da Equipe, os operadores e patrocinadores de registro enfatizaram a necessidade do processo de avaliação para que se obtenha um nível apropriado de sigilo em suas propostas,  evitando assim a divulgação desnecessária e prematura de informações comerciais proprietárias aos seus concorrentes. Além disso, os operadores de registro não-patrocinados destacaram a necessidade de considerar acordos contratuais durante a elaboração do procedimento de avaliação. A comunidade de registradores insistiu que o processo de avaliação deve incluir uma consulta aos registradores quando um novo serviço oferecido por apenas um registro representar o risco de obstruir serviços oferecidos por diversos concorrentes no nível de registradores. Vários grupos de usuários observaram que os interesses dos seus membros podem ser prejudicados por mudanças na atual operação de um registro de TLD. Eles enfatizaram seu desejo de serem ouvidos na avaliação dessas mudanças que poderiam causar esses efeitos negativos. As considerações que surgirem durante o processo de avaliação (veja a discussão na seção anterior) podem trazer à tona questões que estão fora do escopo da experiência da equipe da ICANN. Para garantir que a avaliação conte com a experiência adequada, o processo deve permitir que ICANN obtenha assessoria externa qualificada, incluindo consultas a especialistas em concorrência e na área técnica. Recomendações para a GNSO Início de um PDP (Processo Normativo) Tendo em vista a análise acima, o Gerente da Equipe recomenda que a GNSO inicie um PDP a fim de elaborar uma política que oriente a criação de um procedimento previsível para que ICANN analise propostas de operadores e patrocinadores de registro interessados em mudar a arquitetura ou operação de um registro de gTLD. Essa formulação do assunto a ser abordado no PDP baseia-se na decisão de 16 de outubro de 2003 do Conselho da GNSO, de que o tópico do PDP deve ser "a necessidade de um procedimento previsível para a introdução de novos Serviços de Registro (conforme definição nos contratos de registros de gTLDs)". A formulação é ajustada para refletir a realidade que as mudanças propostas podem incluir, mas não se limita a aspectos que possam ser denominados "serviços" ou "produtos", e que todas as mudanças propostas que possam ter os efeitos descritos deverão ser objeto de um processo de consideração apropriado. A meta do PDP deve ser a criação de uma política referente às características essenciais do processo através do qual ICANN analisa pedidos de operadores ou patrocinadores de registro para mudanças nos dados de contatos e aprovações de mudanças na operação de registros de TLDs. A política deve concentrar-se em uma orientação de alto nível a fim de garantir que o procedimento da ICANN seja adequado e previsível, e corresponda a outros valores fundamentais. O desenvolvimento de um processo administrativo detalhado de acordo com essa orientação política será responsabilidade do Presidente. Para atingir essa meta, o PDP deve reunir informações e opiniões suficientes da comunidade da ICANN sobre características do procedimento consideradas essenciais para garantir que ela aborde devidamente os diversos aspectos conflitantes inerentes a essas mudanças, de acordo com os valores fundamentais da ICANN e suas exigências contratuais. Sub-tópicos a serem analisados inicialmente Ao identificar as características essenciais do procedimento, pode ser útil começar abordando os problemas com o procedimento atual apontados por vários segmentos da comunidade, conforme descrição acima no item "Problemas identificados no atual procedimento". Esses problemas identificados permitem a formulação de diversos sub-itens, que o PDP deverá analisar o mais cedo possível: Documentação do procedimento. Para que o procedimento seja previsível, ele deve ser documentado de uma maneira facilmente acessível a operadores e patrocinadores de registro, a grupos constituintes da GNSO e a todas as outras partes afetadas. A avaliação de pedidos de registro exige a aplicação de uma série de políticas referentes a diversos tópicos e a análise das circunstâncias específicas o pedido, o que requer decisões diferenciadas ao longo do processo. Não-obstante, a documentação do procedimento deve identificar os pontos para decisão, os executivos responsáveis pela decisão, o momento em que essa decisão será tomada, e a importância das decisões no desenrolar geral do procedimento. Documentação de decisões sobre pedidos de registro específicos. A previsibilidade e a confiança do público na avaliação de pedidos de registros por ICANN aumentarão com a publicação das decisões da ICANN sobre determinados pedidos de registros, incluindo os argumentos para as decisões. As decisões intermediárias no processo de avaliação deverão ser publicadas antes da decisão final quando forem relevantes para a formulação do parecer dos grupos constituintes da GNSO ou outros grupos afetados. A publicação das decisões respeitará os pedidos de sigilo. Cronogramas para decisões sobre pedidos e para revisão de decisões (incluindo um procedimento de "olhada rápida" para pedidos não-controversos). Conforme se observou acima, os contratos da ICANN com alguns operadores de TLDs não-patrocinados determinam que como regra geral ICANN tome suas decisões relativas a alguns pedidos de operadores de registro no prazo de 30 dias. O objetivo da ICANN é agir com rapidez, atendendo às necessidades da Internet e obtendo a contribuição necessária dos grupos ou indivíduos atingidos. Embora possa haver certo conflito entre decisões rápidas e a realização de uma ampla consulta, a melhor maneira de conseguir um equilíbrio entre esses valores é realizar uma análise inicial com uma "olhada rápida" para verificar se um pedido envolve um eventual prejuízo aos interesses legítimos de terceiros, uma ameaça à estabilidade ou segurança, ou se implica na violação de alguma política já existente da ICANN. Pedidos que não envolvem esses riscos devem ser avaliados rapidamente, de modo que ICANN tome sua decisão sobre pedidos normais em 30 dias. Outros pedidos justificam uma avaliação ou consulta mais minuciosa, inclusive às partes afetadas. Medidas para preservar informações sigilosas em pedidos antes da sua aprovação em circunstâncias específicas. Os Estatutos da ICANN determinam que "na medida do possível, ICANN e seus grupos constituintes operem de maneira aberta e transparente, compatível com procedimentos criados para assegurar a eqüidade" (Estatutos, Artigo III, §1). Às vezes, os pedidos de operadores e patrocinadores de registro, ou informações apresentadas por eles para apoiar seus pedidos, envolvem informações sigilosas. Para garantir um tratamento justo dos operadores de registro, o processo de avaliação deve conter mecanismos apropriados para tratamento confidencial, de modo que os operadores e patrocinadores de registro não sejam obrigados desnecessariamente a revelar informações exclusivas e legítimas aos seus concorrentes. Procedimentos para a consulta de especialistas durante o processo de avaliação. Conforme observamos acima, durante a avaliação dos pedidos de registros muitas vezes surgirão questões que irão requerer o conhecimento de especialistas, que o pessoal da equipe da ICANN não possui, envolvendo aspectos como engenharia ou concorrência. O procedimento de avaliação de pedidos de registros deve permitir que ICANN receba a assessoria de especialistas nessas situações, fornecendo ao mesmo tempo garantias de que esses consultores são imparciais. Procedimentos para conhecer os pontos de vista dos grupos afetados da GNSO, bem como dos grupos afetados fora da GNSO. Nos casos em que na "olhada rápida" de pedidos de registros (ver sub-tópico 3 acima) constatar que existe uma possibilidade de prejuízo significativo de terceiros, uma ameaça à estabilidade ou à segurança, ou a violação de uma política da ICANN já existente, será necessário consultar as entidades afetadas. (Ver Valor Fundamental 9.) A realização dessa consulta deverá ser claramente documentada e os consultados deverão receber as informações de pano de fundo necessárias para dar uma contribuição bem fundamentada para a análise da ICANN. Outros procedimentos sugeridos para o PDP Segundo o Processo Normativo (PDP) da GNSO, o Conselho da GNSO é responsável por decidir se iniciará um PDP conforme descrição neste relatório. De acordo com o item 4 do PDP, na mesma reunião o Conselho deverá definir um ou dois mecanismos para prosseguir com o PDP: uma alternativa é indicar uma força-tarefa constituída de um número definido de representantes de cada grupo constituinte (e possivelmente assessores externos), que então seguirá um processo e um cronograma definidos para obter os pontos de vista dos grupos constituintes e outras informações, que serão incluídos em um relatório formal da força-tarefa. A segunda alternativa é continuar sem uma força-tarefa, e nesse caso cada grupo constituinte indicará um representante para obter os pontos de vista do grupo e enviá-los ao Gerente da Equipe. Este, por sua vez, os incluirá em um relatório, juntamente com outras informações, e o encaminhará ao Conselho. O Gerente da Equipe recomenda que neste PDP se siga a segunda abordagem, mais flexível. Essa flexibilidade adicional deverá ajudar a incluir os pareceres de outros grupos (como os Comitês Consultivos e especialistas externos) no processo da GNSO; deverá facilitar uma cooperação mais estreita com a equipe da ICANN, a fim de garantir que a linha política atende às necessidades administrativas da equipe, e promover a conclusão rápida e bem sucedida do PDP, sobretudo tendo em vista os próximos feriados. O Gerente da Equipe recomenda que o PDP seja dividido em fases, cada uma das quais dedicada a um aspecto separado do processo de coleta de informações. Cada fase começaria com a equipe preparando um documento para os grupos constituintes (e, eventualmente, dos comitês consultivos), cujos representantes o analisariam e comentariam. Esse processo começaria com um exame do material incluído acima sob o título "Sub-tópicos a serem considerados inicialmente", seguido por uma análise dos outros documentos. Dependendo do parecer do Conselho, esses documentos podem incluir: 1) Sub-tópicos (ver acima) 2) Declaração do Conselheiro Geral referente ao papel da ICANN segundo os contratos 3) Exigências e processo para obter a assessoria de especialistas 4) Especificação do andamento do processo 5) Relatório final Cumprimento das exigências dos Estatutos Em cumprimento às exigências para Relatórios de Assunto no Apêndice A dos Estatutos da ICANN, abordaremos a seguir as exigências específicas descritas na Seção 2: O tópico submetido à análise é a elaboração de uma política que dirija a criação de um procedimento previsível para ICANN analisar propostas de operadores e patrocinadores de registros, solicitando a aprovação ou alteração de contratos que permitam mudanças na arquitetura ou na operação de um registro de TLD. Sub-tópicos que poderão ser analisados estão descritos na seção "Tópicos a serem abordados pelo PDP" acima. O tópico foi encaminhado a Paul Twomey, Presidente e CEO da ICANN. O Presidente da ICANN é responsável por orientar a equipe na implementação de políticas da ICANN. Uma diretriz para a criação de um procedimento claro e bem-documentado para o tratamento desses pedidos feitos por registros serviria como orientação para a equipe cumprir sua responsabilidade. Houve manifestações de apoio ao assunto nas discussões com grupos constituintes da GNSO, bem como em listas de correio e outros encontros. Veja a discussão acima. A recomendação do Gerente da Equipe é iniciar o PDP sobre o tópico especificado acima. O Conselheiro Geral afirma que o assunto pertence ao escopo do processo político da ICANN e da GNSO: A existência de uma orientação política para a criação de um procedimento previsível e bem documentado para avaliar pedidos de mudanças na arquitetura ou operação de um registro de TLD permitirá que esses pedidos sejam tratados de maneira mais ordeira, aumentará a estabilidade operacional, a confiabilidade, a segurança e a interoperabilidade global da Internet. Com certeza, esta é a principal missão da ICANN. Conforme definem nossos Estatutos, A missão da Internet Corporation for Assigned Names and Numbers ("ICANN" - Corporação da Internet para Atribuição de Nomes e Números) é coordenar em nível geral os sistemas globais de identificadores exclusivos da Internet, e em particular, garantir a operação estável e segura dos sistemas de identificadores exclusivos da Internet. A política regerá a elaboração de um procedimento previsível e bem documentado para avaliar esses pedidos, o que afetará vários registros e terá implicações para toda a comunidade da ICANN. Essa política terá um valor duradouro para a comunidade da ICANN, ao oferecer uma orientação de longo prazo para os procedimentos a serem seguidos no tratamento desses pedidos de registros. Essa política possibilitará a implementação de um processo administrativo documentado para a tomada de decisões sobre esses pedidos dos registros. Conforme indicam seus valores fundamentais, as políticas da ICANN exigem que ela tome decisões conforme suas políticas de maneira neutra, objetiva, informal, transparente e rápida. A documentação do procedimento para tratar esse tipo de pedidos dos registros, com base na orientação política que o PDP deverá fornecer, aumentará o efeito desses valores fundamentais. Esse Relatório de Assunto está sendo apresentado como conclusão desse item. Comentários dos grupos constituintes sobre esse Relatório Declaração preliminar do ALAC Declaração do Grupo Constituinte para Propriedade Intelectual Declaração do Grupo Constituinte de Provedores de Serviço e Conexão na Internet Declaração do Grupo Constituinte de Registradores Não-Oficiais Declaração dos Registros Não-Patrocinados Para enviar comentários ao editor deste relatório, favor escrever um e-mail para <pdp-reports@icann.org>. Comentários sobre o layout, estrutura e funcionalidade deste site devem ser enviados para webmaster@icann.org. Página atualizada em 26 de novembro de 2003 ©2003 The Internet Corporation for Assigned Names and Numbers. Todos os direitos reservados.